Profesor Jan Wintr: Zavedení přímé volby prezidenta považuji za velkou chybu

Ústava je bezpochyby nejdůležitějším právním dokumentem, přesto jsme tu a tam svědky jejího nerespektování či dokonce porušování. Její nedílnou, byť nepsanou součástí jsou také ústavní zvyklosti. Nakolik složitou a rigidní ústavu má Česká republika? Je dobře, že u nás byla zavedena přímá volba prezidenta? Nakolik spravedlivý je náš nový volební systém? Mohlo by se u nás zavést povinné očkování proti čínskému koronaviru? A co by se na naší ústavě mělo změnit? Nejen na toto jsem se zeptal renomovaného ústavního právníka, pana profesora Jana Wintra (* 1978). Pevně věřím, že náš rozhovor shledáte mimořádně zajímavým a poučným.

Opakovaně jsem se setkal s názorem, že naše ústava je příliš složitá a obsáhlá, zatímco tu americkou znají zpaměti i malé děti. Opravdu je tomu tak? Není to jen jedno z mnoha zavedených klišé?

Myslím si, že to tak není. Na evropské poměry je naše ústava relativně stručná a vychází z velmi rozšířeného a osvědčeného modelu parlamentní republiky. Srovnávat ji s americkou ústavou zcela nelze, neboť ta vznikla v 18. století. Procedura, jak změnit americkou ústavu, je velmi obtížná a k jejím změnám dochází jen velmi vzácně. Obsahuje 27 poměrně stručných dodatků. Americká ústava je tedy stručná, protože je stará a zřídkakdy se mění. Zato česká ústava je standardní ústavou evropského typu.

Česká ústava patří k těm, pro něž se vžilo označení rigidní. Je to ale dobře, uvážíme-li, že naše politická reprezentace se jen málokdy na něčem shodne a slovo "kompromis" zrovna nepatří do jejího každodenního slovníku?

Naše ústava je formálně rigidní, protože k její změně je zapotřebí složitější procedury než při přijetí běžného zákona. Tímto způsobem jsou ovšem rigidní téměř všechny ústavy na světě. Kdybychom si měli srovnat jednotlivé ústavy podle rigidity, zjistili bychom, že ta naše patří k méně rigidním. Ke změně americké ústavy je zapotřebí dvoutřetinové většiny ve Sněmovně reprezentantů a Senátu a k její ratifikaci pak souhlasu ve třech čtvrtinách jednotlivých států. Americkou ústavu je tedy takřka nemožné změnit. U nás je zapotřebí pouze třípětinové většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu. Nevyžaduje se třeba ani žádné potvrzovací referendum jako třeba v Irsku či - u důležitějších změn - v Rakousku. Naše ústava tedy zase až tak rigidní není a to, nakolik rigidní je, lze považovat za správné. Představuje "základní pravidla hry", která by se měla měnit pouze v případě, že dojde k nějaké větší shodě.

Prezident Miloš Zeman označil svého času ústavní zvyklosti za "idiotské". Nebyl to však z jeho strany poněkud nešťastný výrok? A nakolik důležité ony ústavní zvyklosti podle Vás jsou? Kupříkladu ve Velké Británii je zvykové právo takřka posvátné...

To je složitá otázka. Ve Spojeném království, kde nemají psanou ústavu, tvoří ústavní zvyklosti významnou část reálné ústavy. U nás máme psanou ústavu, takže můžeme řadu výkladových problémů řešit na základě jejího textu, případně studia vazeb mezi jejími jednotlivými články. Ale myslím si, že ony ústavní zvyklosti nejsou úplně bezvýznamné. Ústavy jednotlivých států jsou přece jen relativně stručnými dokumenty, které nemohou pamatovat na všechny situace, jež mohou nastat. Je dobře, že se její holý text postupně obaluje a zpřesňuje nahromaděnou praxí jednotlivých ústavních orgánů. Pokud je ona praxe dlouhodobá a začne být považována za významnou, můžeme pak hovořit o ústavních zvyklostech, které sice nejsou striktně závazné v našem kontinentálním právu, ale mají svoji váhu a mělo by se k nim přihlížet při interpretaci a používání ústavy.

A není chyba, že ústavní zvyklosti nejsou právně závazné? Pak totiž dochází k situacím, které nejsou z hlediska ústavy zrovna komfortní. V roce 2013 si třeba prezident jmenoval svoji vlastní vládu nebo docházelo k průtahům při jmenování některých ministrů...

Ústavní právníci kladou na ústavní zvyklosti různou váhu. Já se domnívám, že ony ústavní zvyklosti slouží spíše k potvrzení výsledku, k němuž vede nějaký rozumný výklad textu vycházející z účelu a smyslu ústavy. Například: Prezident by měl jmenovat předsedu vlády a ministry bez zbytečného odkladu. Na základě výkladu ústavy lze tedy dospět k použití ústavních zvyklostí. Ve vzpomínaném roce 2013 by nám ústavní zvyklosti asi příliš nepomohly, protože neexistovala žádná ústavní zvyklost ohledně toho, kdo by měl být jmenován předsedou vlády. Většinou byli jmenováni představitelé stran, které vyhrály volby. Ne vždy tomu tak ale bylo, například v roce 2010 sice zvítězila sociální demokracie, ale poměrně rychle se začala rýsovat koalice ODS, TOP 09 a Věcí veřejných. Několikrát také došlo ke jmenování úřednických premiérů, takže ani v tomto případě nelze hovořit o existenci ústavních zvyklostí. V momentě, kdy se vyskytne nějaký závažný problém s vykonáváním ústavních pravomocí některým ústavním orgánem, není vždy správným řešením spoléhat na ústavní zvyklosti, ale lze se i pokusit nějakým způsobem zpřesnit ústavu její novelou.

Přímá volba prezidenta patří k tématům, které v naší společnosti dodnes budí velké vášně. Je podle Vás dobře, že u nás byla zavedena? A jak se volba našeho prezidenta liší od toho slovenského či rakouského?

Zavedení přímé volby prezidenta považuji za velkou chybu. V naší zemi funguje systém parlamentní demokracie, je převzat z první republiky a také většina evropských států jsou parlamentními demokraciemi. Vládne v nich vláda, která má většinu v poslanecké sněmovně. U nás jsme i před zavedením přímé volby měli tradici relativně silných prezidentů. Prezidenti, kteří byli voleni parlamentem, byli poměrně silní a měli nemalý vliv na každodenní politiku. Ale tím, že se prezident zavedením přímé volby dále posílí, může docházet k větším konfliktům mezi ním a vládou. A může také docházet k zablokování politického soukolí a k nárůstu kabinetní politiky ve smyslu prosazování určitých zájmů, které pro veřejnost nebudou viditelné. Zatímco tvorba politické vůle na úrovni vlády je pro nás občany relativně přehledná (převažují u nás koaliční vlády a na programech stran, které je tvoří, lze vypozorovat, jak se dochází k výsledným kompromisům), je velmi obtížné rozklíčovat, jaké zájmy a preference vycházejí z "neprůhledného" Hradu. Prezident se navíc nikomu nezodpovídá. Přímá volba prezidenta tedy vytvořila určitý disharmonický prvek, který je hlavním problémem ústavy. Podíváme-li se na jednotlivé ústavní konflikty v dějinách České republiky, zjistíme, že se většinou točily právě okolo osoby prezidenta. To pak nezřídka vede k tomu, že je-li nepopulární vláda, může prezidentské volby snadno vyhrát politik, který v kampani útočí na vládu a po svém zvolení se jí pak snaží komplikovat život. Pokud bych měl srovnat způsob volby českého, slovenského a rakouského prezidenta, tak je velmi podobný. Existuje sice určitý rozdíl spočívající v tom, kdo může prezidentského kandidáta navrhnout, jinak je ale všech uvedených zemích volen prezident ve dvou kolech (nezíská-li v prvním kole nadpoloviční většinu hlasů). Na Slovensku se dokonce vyžaduje, aby vítěz v prvním kole získal přes 50 % všech zapsaných voličů, tedy nejen těch, kteří nakonec přijdou k volbám.

Když už tu máme toho přímo voleného prezidenta, pomohlo by, kdyby došlo k nějaké úpravě jeho pravomocí? Bylo by to podle Vás žádoucí?

Bylo by to žádoucí. Dlouhé působení prvního přímo zvoleného prezidenta jasně ukázalo, kde jsou ta slabá místa a kde dochází k zablokování ústavy. Jsou to pravomoci, které se týkají především jmenování vlády a ministrů a přijímání demisí. A dále pak pravomoci, které by měl prezident sdílet s nějakým dalším ústavním orgánem. Je-li v tomto případě prezident nečinný, vede to posléze k tomu, že konkrétní pravomoc není vykonána. Měla by se tedy identifikovat ona problematická místa v ústavě a posléze se na základě dosavadních zkušeností zpřesnit.

Dalším velmi diskutovaným tématem je náš volební systém. Je pravda, že D'Hondtova metoda znevýhodňuje malé politické strany? A je vůbec možné přijít u nás s takovým volebním systémem, s nímž by byli spokojeni všichni?

U nás jsme D'Hondtovu metodu již opustili, protože Ústavní soud v únoru loňského roku zrušil dosavadní volební systém, podle kterého se volilo od roku 2002 do roku 2017. Ale protože některé naše kraje jsou dost malé, vedla D'Hondtova metoda k disproporčním volebním výsledkům. Hnutí ANO, které ve volbách v roce 2017 získalo téměř 30 % hlasů, tak obsadilo v Poslanecké sněmovně 78 mandátů, což je 39 % mandátů. Kdybychom tu měli zcela poměrný systém, muselo by hnutí ANO na základě výše uvedeného výsledku získat jen přibližně 63 mandátů. Takto si díky tehdejšímu volebnímu systému polepšilo zhruba o 15 mandátů. Na základě rozhodnutí Ústavního soudu musel tedy český parlament poměrně rychle vytvořit nový volební systém, podle nějž se pak v říjnu 2021 volilo. A v tomto systému se již upustilo od toho, co Ústavnímu soudu nejvíce vadilo, tedy od toho, že menším stranám propadaly v krajích hlasy a neexistovala žádná kompenzace ve druhém skrutiniu, které by bylo celostátní a kam by propadaly nevyužité hlasy. Poslanci a senátoři se tak de facto vrátili k volebnímu systému, který u nás fungoval v letech 1990-2000, tedy k systému dvou skrutinií. Ale stejně to udělali tak, že ten systém pořád trochu nahrává větším stranám. Vznikl systém, který se nazývá Imperialiho kvóta. Volí se stále ve 14 krajích, pro každý kraj se stanoví volební číslo, a kolikrát ta strana získá toto volební číslo v konkrétním kraji, tolik tam pak získá mandátů. Ale jsou ještě nerozdělené mandáty a ty se pak rozdělují v tom druhém skrutiniu, které působí kompenzačně. Jenže zrovna v roce 2021 postoupily do Poslanecké sněmovny pouze čtyři formace: koalice SPOLU a PirStan, hnutí ANO a SPD. A to vedlo k tomu, že ona kompenzace ve druhém skrutiniu byla zcela minimální a nejmenší z těch úspěšných stran, tedy SPD, získala okolo 10 % hlasů a nebyla tam žádná strana, která by byla výrazněji poškozena. Nedošlo k odchylce 15 mandátů, ale maximálně 4 mandátů. SPD má o 4 mandáty méně, než by měla v čistě proporčním systému, a hnutí ANO naopak o 4 mandáty více.

Jaký je Váš názor na většinový volební systém? Bylo by u nás něco takového vůbec reálné?

U nás má tradici poměrný systém, který dominuje i v dalších zemích střední Evropy. Umožňuje politickou pluralitu, tzn. větší počet politických stran. Většinový systém jistě má něco do sebe, stačí se podívat na volby ve Spojeném království nebo ve Francii. Tento systém umožňuje trochu jiné politické fungování. Ve Francii ještě nedávno zaručoval, že přímo zvolený prezident v následujících volbách do Národního shromáždění získá většinu pro svoji stranu, to se ale letos Emmanuelu Macronovi nepodařilo. Systém vlády jedné strany, která se po čase vystřídá s hlavní opoziční stranou, převažuje ve Velké Británii. Většinový systém je zkrátka demokratický systém založený na střídání dvou velkých politických stran. U nás se už od časů první republiky kladl důraz na poměrné zastoupení relevantních politických proudů, jehož výsledkem vždy byl vznik koaličních vlád. Nemám na to tedy definitivní odpověď, domnívám se však, že zavedení většinového volebního systému by pro fungování české politiky znamenalo příliš velkou změnu.

Během pandemie čínského koronaviru se u nás rozproudila velmi vášnivá diskuze na téma, zda by očkování proti této nemoci mělo být povinné či nikoliv. Dalo by se něco takového v dnešní době vůbec zavést?

U nás je hned několik povinných očkování, a to na základě Zákona o ochraně veřejného zdraví. Lidé jsou povinni se jim podrobit, přičemž ministerstvo zdravotnictví může stanovit vyhláškou, která očkování povinná jsou a která nikoliv. V České republice je asi 9 povinných očkování. Očkování proti koronaviru nakonec nebylo plošně povinné, ale bylo by možné to změnit. Ústavní soud v roce 2016 řešil návrh na zrušení konstrukce, která je obsažena právě v Zákoně o ochraně veřejného zdraví a umožňuje stanovovat prostřednictvím vyhlášky nová povinná očkování. Skupina zákonodárců, kteří podávali návrh na zrušení tohoto ustanovení, měla za to, že by se každé nové očkování mělo zavádět zákonem. Ústavní soud však dospěl k závěru, že ona vyhláška postačuje, že je pouze potřeba, aby stát zákonem stanovil obecnou povinnost se očkovat a zavedl za tímto účelem nějaké procedury. Ale to, proti čemu a jak často se očkuje, je spíše věcí odborné debaty. Záleží tedy na ministerstvu zdravotnictví, zda zavede či nezavede povinné očkování proti koronaviru. Přiznám se, že v době, kdy se o tomto tématu diskutovalo, jsem byl spíše příznivcem povinného očkování, protože jako laikovi mi připadalo, že očkování je funkční odpovědí lidstva proti různým nakažlivým chorobám. Současná pandemická situace je každopádně taková, že ministerstvo zdravotnictví očkování nenařizuje, ale jen doporučuje, zejména pak rizikovým skupinám.

Žijeme v době energetické krize, která má velký dopad na miliony domácností. Přitom tu máme polostátní společnost ČEZ, o níž vláda říká, že nad ní nemá zcela kontrolu, neboť ji z nějakých 30 % vlastní minoritní akcionáři. Uvážíme-li však onu současnou nelehkou situaci, nebylo by přece jen žádoucí přijít s nějakým mimořádným opatřením?

Přiznám se, že nejsem velkým znalcem obchodního práva. Česká vláda asi těžko může znárodnit ČEZ. Může ale stanovit nějaké obecné zákony, cenové regulace či kompenzace. Ale to už je ale otázka politicko-ekonomická.

Když se podíváte na naši ústavu, vidíte něco, co by se na ní mělo změnit?

Pro mě je asi nejtíživější ten problém s přímo voleným prezidentem. Zavedení přímé volby prezidenta vytvořilo v ústavě problémy, které by stálo za to nějakým způsobem řešit. Určitě bych se zaměřil na problematiku jmenování a odvolávání vlády, myslím si, že by to mělo být podmíněno nějakými časovými lhůtami. Příliš se neosvědčilo, že má prezident dva pokusy jmenovat premiéra. Podle mě je rozumněji nastaven polský model, na jehož základě prezident v omezeném čase jmenuje premiéra, který pak v dalším omezeném čase musí se svojí vládou předstoupit před Sejm. Nezíská-li důvěru, má pak Sejm nějaký čas na to, aby si premiéra zvolil sám. Tento model tedy umožňuje prezidentovi určitým způsobem přispět k hladkému sestavování vlády, současně ale zabraňuje vzniku situací, které sestavení vlády blokují. Dále si myslím, že by bylo dobré zajistit, aby nemohla vzniknout žádná prezidentova vláda, aby vláda v demisi mohla vládnout až do okamžiku, kdy nová vláda získá důvěru Poslanecké sněmovny. Další problém představují pravidla pro podání ústavní žaloby. Naši prezidenti nejsou příliš motivováni k dodržování ústavy, protože si jsou vědomi toho, že třípětinová většina poslanců a senátorů, která je třeba na podání ústavní žaloby, je obtížně dosažitelná. Původně stačila jen nadpoloviční většina senátorů. Ona laťka by se tedy měla snížit, aby ten systém byl funkční. Aktuálně se hovoří také o milostech. Domnívám se, že milosti by měly fungovat v režimu kontrasignace, tedy aby je musel odsouhlasit i předseda vlády. A to jak v případě odpouštění či zmírňování trestů, tak v případě zastavování trestního stíhání. Diskutuje se také o vysílání vojáků do zahraničí, přičemž některé formulace v ústavě nejsou dostatečně pružné. Dokonce to budí dojem, že by vláda měla schvalovat každý přelet cizích jednotek nad naším územím. To se reálně neděje, takže by stálo za zpřesnění, že vláda dává souhlas nějakému státu k přesunu jeho vojenských jednotek.

Pane profesore, moc Vám děkuji za velmi zajímavý a poučný rozhovor a přeji Vám hlavně pevné zdraví!

Foto: Jan Wintr